成效与挑战共存，攻坚和提升并重

——《大气污染防治行动计划》实施情况中期评估解读之三

《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）是第一次以空气质量目标为约束的国家大气污染防治行动计划，《大气十条》的实施开启大气污染防治的新阶段，是推动我国空气质量管理从总量控制向环境质量控制转变的关键一步。自颁布实施以来，全国城市细颗粒物（PM2.5）浓度显著下降，显示《大气十条》方向正确，效果明显。

发达国家走过的历程表明，空气质量改善的成效主要来自产业结构升级和高效清洁能源使用。我国近三年PM2.5浓度下降的决定因素是企业提标改造、产业结构调整和燃煤小锅炉整治等措施。产业结构调整和能源革命对大气污染削减的贡献相对比较低，潜力亟待释放。

同样重要的是，大气重污染的频繁发生对公众和社会影响极大，近三年我国重污染应对体系虽然取得长足进展，但是预报预警和应对能力还不能满足精细化防控重污染的管理需求。

《大气十条》的实施为我国在快速发展过程中从根本上解决空气污染打下了扎实的基础。全面和严格地落实《大气十条》的要求，重点突破大气污染防治中的重大瓶颈问题，以空气质量目标倒逼，走环境友好的产业、能源和新型城镇化发展道路，大力度地提升科学技术支撑和引领能力，是下一阶段甚至更长时期的重点任务。

■以北京市为战略重点，破解大气污染联防联控的瓶颈问题

北京是国家首善之区，在大气污染防治方面付出了大量的艰苦努力，取得了突出成效。未来两年必须下决心破解北京大气污染防治中若干难点问题，引领全国大气污染防治工作。

突破瓶颈的关键之一是北京市针对重大难题的决心和办法。首先，冬季重污染大大拉高了全年北京市PM2.5浓度水平，必须采取坚决措施应对秋冬季重污染问题，重点破解冬季采暖燃煤散烧顽疾，针对北京城中村、城乡结合部地区以及南四区（丰台、房山、通州、大兴），采用煤改电和冬季特别电价等措施，解决冬季居民采暖问题。其次是重点推进北京南四区大气污染治理工作，精细化城市管理，严控扬尘污染，基本淘汰南四区燃煤锅炉，优先启动南四区民用散煤清洁能源替代工程，尽快完成南四区污染小企业退出。另外，北京市虽然在机动车污染防治方面在全国起到了引领作用，但是机动车保有量大、行驶状况不佳等问题导致机动车污染排放压力依然很大，机动车污染防治的系统工程亟待提升和完善，需要加快提升北京市机动车污染排放控制和监管能力，建立和完善非道路移动源的大气污染排放控制体系。另外，北京市大气臭氧污染对大气污染的未来态势影响重大，需要科学确定北京市VOCs与NOx的协同减排策略，推进PM2.5和臭氧的联合控制。

突破瓶颈的另一个关键是切实构建京津冀大气污染联防联控的机制和运行体系。将京津冀大气污染防治作为京津冀一体化发展的重要任务，深入推进大气污染联防联控。在法律上制定并履行京津冀大气污染联防联控的法律框架和条例，在机制上形成科学技术与决策之间的良性互动，在行动上着力落实若干行动方案，如严格控制北京周边传输通道上的污染排放，严控周边地区高架点源；采取措施切实降低秋冬季污染源活动水平，在京津冀地区划定“工业错峰生产区”；增加对京津冀地区天然气供应额度，采用煤改气、煤改电等方式对北京周边传输通道地区的工业用煤和散煤进行替代。

■加大力度释放产业结构调整和能源革命在大气污染减排中的潜力

大气污染防治是一项长期的艰巨任务。随着大气污染治理的深入，相对容易的措施已经普遍在实施，未来如果需要进一步提升大气质量，需要更加强有力地采取各项措施，逐步进入攻坚阶段，治理的投入与成效之间的边际—效益关系将逐步显现，即大气污染物削减的难度越来越大，成本也不断升高。我国目前处于经济结构调整的关键阶段，未来两年经济结构调整还有很大潜力，能源效率提高和能源结构调整的力度也将非常大。产业结构调整和能源革命也是大气污染物减排潜力最大的途径。

在持续提高煤炭集中清洁高效利用的同时，积极发展可再生能源、核电和天然气，同时严控新增燃煤量，更大程度地实现对煤炭的替代；改进终端能源消费结构，推广使用天然气，将天然气用于替代工业、供暖用煤特别是散煤。尽快形成燃煤锅炉综合整治对策。重视整个区域的能源结构调整，降低高耗能工业在经济总量中的比重，防止城市中心区高耗煤、高污染企业转移到郊县地区。

农村的能源及大气污染排放问题需要高度关注，冬季农村取暖的用能解决方案至关重要。需要采取切实有效措施，因地制宜，减少农村和城乡结合部大气污染物排放，可以考虑选择秸秆锅炉、沼气锅炉和煤改电等方式，实行农村集中供热，减少农村生活用煤。实现农村废弃物综合利用，减少秸秆露天焚烧。

■采用系统工程的思路，抓紧抓好大气污染防治中的若干薄弱环节

以PM2.5和臭氧为代表的大气复合污染防控，标志着我国大气污染控制进入多污染物协同控制的新阶段。《大气十条》的措施涵盖了我国社会经济和人民生活的诸多方面，实施3年来，一些方面还依然是空气质量改善的薄弱环节，有待加强。

首先，需要大力推进非电行业达标排放和超低排放技术及应用。针对水泥、玻璃、陶瓷等建材行业，发展多污染物协同控制新技术研发及示范，开展主要污染物达标和超低排放新技术研发和工程示范。

其次，尽快启动国家“清洁柴油机行动计划”，重点开展柴油机、非道路、船舶的大气污染排放控制。在京津冀、长三角、珠三角等区域同步实施柴油车国Ⅴ排放标准并尽快在全国推广。加快制定柴油车国Ⅵ排放标准，加强柴油车及后处理产品生产一致性与在用符合性检测，推进车载测试、远程诊断和遥测技术等应用；尽快淘汰国Ⅱ及以前不达标柴油车，实施国Ⅲ和国Ⅳ不达标的柴油车技术升级和改造。研发非道路用柴油机机内与机外净化技术体系，研究和推广岸电使用、船舶尾气脱硫脱硝技术，在重点区域、核心港口率先实施船舶排放控制区措施，进行综合应用示范。

另外，亟待以重点行业和重点地区为抓手，加快实施国家挥发性有机物总量控制。尽快核定重点地区和重点行业的VOCs排放总量和源成分谱，确定三大区域（京津冀、长三角和珠三角）高于NOx减排要求的VOCs减排目标。制定有针对性的重点源VOCs减排技术方案，建立重点行业和企业的VOCs减排核算和监管体系。对具备可监测、可统计、可考核条件的重点行业进行重点控制。

■以科技为引领，构建精准治霾技术体系，提升环境监管能力，支撑长效空气质量改善

我国以霾和臭氧为代表的大气复合污染具有独特的复杂性，空气质量改善将是一项长期和艰巨的任务。必须在把握正确方向的基础上常抓不懈，继《大气十条》之后，需要凝练大气污染防治科学技术的体系和未来方向，在战略前瞻的研判和分析基础上，形成系列的国家大气污染防治计划，分战略阶段逐步解决大气污染问题。

绿色发展是国家发展战略之一，但是以环境改善引领产业、能源和城镇化的科技能力亟待加强。我国应以《大气十条》为契机，确定环境优先的区域和城市发展战略及规划的法律定位，形成环境优先的发展规划方法，开展典型城市群区域示范，推动环境保护与发展矛盾冲突的根本解决。

在环境保护科学技术创新的部署中，需要强化顶层设计，形成研判—决策—实施—评估—优化的决策支持体系；加强区域一体化的大气污染监测网络、动态污染源清单和空气质量预测预报能力建设；以科技创新引领我国大气污染防治进入到精准管理的新阶段，注重大气污染防控的监管和执法能力建设，大幅度提升国家和区域层面的监管和执法以及法律经济政策等方面的保障水平。环境科学技术创新的一项中心工作是加强人才队伍建设，不断完善具有国际视野并紧密结合我国实际的创新性人才培育机制。（来源：中国环境报）